清华思客｜杨燕绥：改革开放40年——中国社会保障的继往开来

来源：“太阳集团tyc5997藤影荷声”公众号 杨燕绥 2019-01-10

社会保障（social security）是国家抵御社会风险和保障公民基本生活安全的制度安排和服务体系，包括生有所育、住有所居、病有所医、伤有所疗、失业有所帮、老残有所养和灾难有所救。1804年，恩格斯在《法德的农民问题》中明确提出上述需求(恩格斯，法德的农民问题，马克思恩格斯选集第四卷，人民出版社，299-305页), 1952年进入国际劳工组织102号公约。国家按照经济水平、政治选择、社会共识的路径来建设社会保障制度。

中国社会保障经历了新中国劳动保险[1.0版]、改革开放社会保险[2.0版]两个阶段，基本完成制度结构建设，是世界上“内容全面、人数最多、待遇适中”的制度安排。2016年第32届国际社会保障协会（ISSA）将“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）授予中华人民共和国政府，将中国经验概括为：“在强有力的政治决心下管理创新，采取不同类型的社保计划，梯次推进的实施方略”，为发展中国家树立了榜样。2018年，在新中国建立70周年之际，中国社会保障进入体系建设的新阶段[3.0版]。

一、中国社会保障制度的发展阶段

1.劳动保险时代（1951-1977）

1951年－1977年，我国依照“恢复经济、保障民生”的目标，借鉴苏联模式，坚持社会主义原则，走出“国企福利、集体福利”的道路。1951年2月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，从民营企业开始实施，1957年民营资本改造后进入国企福利时代。企业按照工资总额的3%缴费，由各级工会经办，建立退休金、工伤保险、生育保险、丧葬补贴和医务室，职工不缴费，根据工龄领取退休金、免费医疗和福利分房，覆盖全体国企职工。在农村人民公社的集体经济体制基础上，建立了保吃、保烧、保医、保住、保葬的失能贫困人口“五保制度”，农民有宅基地住房。1976年，全国90%农民参加合作医疗。工人和农民有了“当家做主人”的体验，因此迸发出极大的生产积极性，为新中国建设发展做出了巨大贡献。

2.社会保险时代（1978-2017）

1978年-2017年，按照“改革开放、发展经济”的目标，借鉴英美德模式，坚持社会主义原则，走出“社会互济、政府保底”的道路。1986年，国务院颁布实施《国营企业实行劳动合同制暂行规定》（2007年颁布《劳动合同法》，并于2012年、2017年修订），规定了国企职工退休期间的社会养老保险、医疗保险、抚恤金和丧葬费待遇，同时制定《国营企业职工待业保险暂行规定》和《女工生育保险试行办法》。

1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出“城镇职工养老保险和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”的目标。作为国企改革的配套措施，1993年国务院颁布《企业职工失业保险条例》；1994年，《中华人民共和国劳动法》专章规定社会保险；1996年，国务院制定《企业职工工伤保险试行办法》（2003年颁布《条例》，2010年修订）；1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着社会统筹和个人账户结合的养老保险制度建立，随后推出城乡居民基本医疗保险；1998年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，标志“统账结合”的医疗保险制度建立；随后陆续推出城乡居民基本医疗保险及其补充医疗保险；2014年，实现城乡居民养老保险一体化发展；2016年，整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；2017年，整合机关事业单位和职工基本医疗保险。期间，还相继制定实施《社会保险法》《军人保险法》《工伤保险条例》《失业保险条例》等一系列法律法规。

二、中国社会保障制度的主要成果

1952年，国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》[102号]提出国家社会保障制度建设的三个检验指标，即七大社会风险覆盖率、应保人群参保率、最低保障可抵御贫困。截止2017年底，中国已经形成由养老、医疗、工伤、生育和失业五项社会保险计划；住房公积金计划；城乡居民最低生活保障计划；社会救助与赈灾救济；以及企业年金、延税型个人养老金和补充医疗保险计划构成的，多层次社会保障制度架构和服务体系。医疗保险覆盖人口过13亿、养老保险覆盖人口过9亿，领取社会保障卡的人口超过10亿。 基本达到国际劳动组织《社会保障最低标准公约（102号）》规定的三个指标。（1）覆盖前述7大社会风险的制度安排较为齐全。（2）应保人群覆盖率达90%以上，覆盖城镇和农村，涉及国有企业、各类用人单位及灵活就业人员和非就业群体。截至2018年1月，基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险参保人数分别达到9.16亿、11.51亿、1.88亿、2.26亿、1.92亿。（3）基本保障待遇逐步提高、基本达标。2017年，职工和居民基本养老金达2700元/月（在职职工平均工资40%以上）和120元/月，职工和居民医疗保险报销比例分别达80%和50%以上；失业保险支出项目和待遇水平近五年平均增长14.2%（数据来源：国家统计局，公开数据整理）；参保人通过社保享受到更多经济发展成果。

至今，中国已实现了参保登记、基金征缴、权益记录、待遇支付一体化、五险统一经办的完整链条和业务流程，管理服务延伸到街道、乡镇、社区，基层服务平台建设覆盖中西部60%的县。10多亿人持有社保卡，“电子社保”示范城市建设加快推进，网上经办、掌上社保、自助服务等新业务模式加快普及。

三、中国社会保障制度的发展任务

由于互联网普及、人员流动和人口老龄化，国民就业和生活及经济社会发展正在进入新阶段。我国社会发展出现一些不均衡的问题，社会保障在地区、人群间的差异不断加大；有些地区因病返贫现象不降反增；有些地方出现怂恿懒人吃社保和欺诈社保基金等现象；社会保障进行自身改革的重要性日益突显。为此，党的十九大报告指出：“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。

1.兜底线是国家社会保障体系的基础 

“保基本”是社会保障的基本原则。为此需要做好困难救助和赈灾救济，兜住民生底线。贫困人口需要社会救助。我国贫困人口主要来自三个方面：一是三无老人（无劳动能力、无子女、无经济来源）；二是失地补偿不足或是失去就业能力的农村居民；三是部分病残人口。通常，有劳动能力的失业人口属于困难人群，应当及时帮助就业。国家需要掌握贫困人口状况、致贫原因和救济需求，有针对性地精准扶贫；还要促进自救、防止返贫，防止出现走形式和养懒人现象，激励国民通过个人努力工作改善生活。发生灾情需要社会救济，国家在不断健全赈灾救济的相应系统、信息平台和救济工作网。

2.织密网：打造一体化公共服务平台

“全覆盖”也是社会保障的基本要求，为此需要打造网格式一体化服务体系，不会因为异地迁徙、城乡居民身份转换和职业改变而断保、拒保和退保。在互联网时代，人员流动、职业转换随时发生。我国每年约有3000万人口因各种原因断保和退保，还有异地工作和异地养老的人遇到就医困难。综上，我国社会保障有漏洞，亟待建立记录一生、服务一生的，全一体化、网格式的，一卡通和一窗式的社会保障公共服务平台。一要基于社会保障卡，建立居住、就业、收入、财产登记、税费、参保登记信息整合的家计信息系统，时时更新居民权益记录、信誉记录，建立居民信息安全和政府部门密钥管理制度；二要执行劳动合同属地管理原则，实现就业与社会保障信息整合。推动签约机构向就业地劳动部门联网登记，促使国家就业数据准确反映经济发展和民生状况；激励个人依法进行就业登记和税费申报，以便推行综合所得税制，利用税式改革激励国民增加就业、增加积累，按照生命周期完成买房子、养孩子，买健康、买养老的家庭规划，优化个人收入支出效用，建设以人为本、适应互联网时代的社会保障体系。

3.建机制：打造服务型政府运行机制

管理体制和运行机制是社会保障体系建设的核心问题。覆盖全体公民的一生的社会保障是公共服务的龙头，需要打造高效的公共品生产机制，这涉及国家机器再造和服务型政府建设，即行政体制机制改革。例如，2018年我国成立了国家医疗保障局，理顺了药品招采的管理体制和谈判机制。再如，在互联网时代需要建立中央统筹基础养老金制度，以减少地区差异、方便人口流动和保证社会公平。为此，需要建立国家养老金局（或社会保险局），按照城乡整合、三级财政（中央、省市和县市）、四级信息管理（三级政府加信息采集窗口，包括大厅、社保所、社保员或者APP），数据向上集中、服务向下派送的运行机制。依法规范各级政府的权责，包括基层政府信息归集和领取资格审查、地方和中央政府筹资、中央政府调整待遇等责任；并依法规范用人单位和个人的收入申报和缴费责任；才能完善保障适度、可持续发展的基础养老金制度。此外，多层次的社会保障制度包括一个法定计划和两个合格计划。以养老金为例，法定计划即指社会养老保险，由政府担保支付；一个合格计划是享有税优政策的单位养老金计划，另一个合格计划是享有延期征税政策的个人养老金计划，二者均有法可依，并纳入政府综合养老金信息平台统一监管；由此构成一个三支柱国家养老金体系。

作者简介

杨燕绥，太阳集团tyc5997公共管理学院教授、博士生导师，比利时根特大学法学院法学博士。 兼任国家人力资源和社会保障部、民政部、人口与计划生育委员会等政府部门专家委员会委员等。

编辑：曲田

审核：周襄楠