雅安地震发生以来短短几天的情况提醒我们，一些在5年前汶川地震时就暴露出的问题，至今没有解决；一些5年前困扰我们的问题，还在继续。

尚未走出的困境

来源：中国科学报 2013-4-29 洪蔚

【核心阅读】

　　从汶川地震到玉树地震，从舟曲泥石流再到芦山地震，在一次又一次的灾难之后，我们学会了什么？

　　我们懂得了在突如其来的灾难面前，不必惊慌失措，而应代之以理性、冷静的态度，以更有组织、更有序也更有效的方式科学救灾。

　　当理性和科学成为全社会的价值追求，这正是我们在灾难中走向成熟的表现。

　　在汶川地震接近5周年祭的时候，四川芦山发生大地震，我国的地震救援机制，再一次经受考验。

　　2009年，在汶川地震一周年的时候，太阳集团tyc5997公共管理学院教授邓国胜撰写《响应汶川》一书，对汶川地震救灾过程中的社会热点问题，特别是对社会各界救援力量、民间组织的协调管理等问题进行了深入探讨。

　　时隔5年，面对芦山地震，我们不得不问：我们进步了吗？5年前暴露出来的问题改善了吗？围绕这些问题，《中国科学报》采访了邓国胜。

　　《中国科学报》：请您介绍一下我国救灾机制在这几年发展的情况。从芦山地震发生后这几天看，我们比起5年前是否有所进步？还存在哪些问题？

　　邓国胜：救灾机制分为几个层面：从国家层面看，涉及国家救灾的组织体系、运作机制和法律体系等。从目前看，国家层面的救灾机制相对比较完善：成立了国家减灾委员会负责组织协调全国抗灾救灾工作，主任由国务院分管农业、救灾和民政的副总理担任，是我国自然灾害救助的应急综合协调机构。

　　从法律体系上看，最近一些年，颁布了一系列重要的法律条文：《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日正式实施，内容包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任。2008年民政部颁布了《救灾捐赠管理办法》，规定了救灾募捐与资金使用的办法。2012年8月28日修订了《国家地震应急预案》包括组织体系、响应机制、监测报告、应急响应、指挥与协调、恢复重建、保障措施。可以说我国的救灾机制这几年在不断完善。

　　从芦山地震发生后的这几天看，经历了汶川地震后，我国政府在重大灾害的应对上有很大进步，主要体现在政府的反应能力和反应速度上。

　　同时，这短短的几天也提醒我们，一些5年前就暴露出的问题，至今没有解决。一些5年前困扰我们的问题，还在继续。

　　救灾不仅仅是国家层面的行动，救灾机制中另一个重要机制就是社会动员机制，简单说就是在救灾行动中政府与民间力量，如何协同作用，建立一个稳定的合作模式。其中包括捐款方式、使用方式、参与方式。目前我国在这方面比起5年前，改进较小。

　　从捐款方式上看，哪些基金会可以接受救灾捐款，哪些不可以，我们在制度上规定得比较模糊。救灾捐赠管理办法规定，只有在宗旨中明确写出“救灾”宗旨的基金会才有权开展救灾募捐。但这一规定在实际操作中遇到很多问题。比如，大量开展教育的基金会，面临重建的问题，受灾师生需要救助，那么以“教育”为宗旨的基金会可不可以募捐？面对灾后大量失去生计的灾民，以“扶贫”为宗旨的基金会可不可以募捐？于是很多基金会，在这种困惑面前无所适从。

　　为了填补这一制度漏洞，在重大灾害发生时，国务院往往都要另行发文，具体规定在此次救灾行动中，哪些基金会可以募捐。这个问题至今未解决。

　　《中国科学报》：在遇到重大灾害时，世界各国往往会有很多民间力量参与救灾工作。民间组织在救灾中扮演什么角色？

　　邓国胜：民间组织在救灾中是一个相当重要的力量。从理论上说，救灾分为三个阶段，民间组织在不同阶段起到不同的作用。

　　第一个阶段是紧急救灾阶段，这一阶段能起作用的主要是那些专业性的民间组织，比如在道路危险不易抵达的地方，“登山”类的专业民间组织可以发挥他们的专业优势，再比如医疗类的专业民间组织，在紧急救灾阶段的作用非常显著。而普通意义上的民间组织在此时大量涌入，对紧急救灾的作用并不明显，反而会因人员的涌入造成混乱。

　　第二个阶段是过渡阶段，从这个阶段起民间组织的作用越来越重要，这种作用是通过社工、公共服务的方式体现出来的。此时，志愿者在陪伴灾民，对灾民进行心理辅导，建设临时性板房，并在板房中从事服务工作，改善板房的公共空间等方面发挥着重要作用。这种工作需要大量的人力介入，单靠国家的力量是无法完成的。

　　最重要的是第三个阶段——灾后重建的阶段，在这个阶段，民间组织除了担负继续为灾民作更长期的心理辅导，改善教育卫生条件，关照老年人、儿童与残疾人等日常工作外，更多地服务于灾民未来的生计问题，帮助灾民发展生计项目，这也是一个更长期、更加意义深远的工作。

　　《中国科学报》：从汶川地震、芦山地震的实际情况看，我国民间组织参与救灾的过程中存在哪些问题？

　　邓国胜：刚才我说的，是一种理论上的理想状态，汶川地震3周年的时候，我到现场考察了民间组织的参与状况，现实和理论正好相反。

　　在汶川地震刚发生时，有上千家民间组织，数十万志愿者涌入汶川，给紧急救灾工作带来一定的混乱，在当年也引起了一些争议。而3年后，在灾区最需要志愿者投入的时候，绝大多数志愿者却已经离开了，留在灾区的民间组织不过五六十家，志愿者人数也下降到约5万左右，与第一阶段的人数相比，显得颇为悬殊。

　　这次芦山地震发生后，短短几天，相同的问题再次困扰我们。

　　《中国科学报》：为什么会产生这种局面，是否反映出我国在救灾机制上的问题？您对未来有什么建议？

　　邓国胜：这有两方面的原因，一方面是民间组织自身不够成熟、能力较弱，另一方面是政府与民间组织的协调机制没有建立起来。

　　我国民间组织应对突发事件时，在自身的定位、管理、长远目标的规划上，在相互的分工与合作方面，都存在很多问题，民间组织自身需要成长。

　　然而，如何让民间组织更好地在救灾、重建等工作中发挥作用，最关键的问题在于国家能否建立一个政府与民间组织协调、沟通、合作的机制。通过协调、沟通，让民间组织有序地发挥他们的作用。建立起民间组织制度化参与救灾的机制，是进一步完善我国救灾机制的一项重要内容。

　　在这方面，我的建议是：从民间组织上说，要做好自身的管理工作，做好民间组织之间的协调工作，政府不可能与每个民间组织一一打交道，民间组织要加强自身的联盟，在此基础上，作为一个救灾民间组织联合体，与政府合作、交流，参与国家的救灾工作。

　　政府要给民间组织提供参与的渠道，建立与民间组织合作、交流的平台，利用这个平台把民间力量纳入国家救灾机制中，最终使社会救援力量在国家救灾体系中有序地发挥自己的作用。这也是对我国目前救灾机制的一个很好的补充与完善。